宦吉娥 胡守庚
2024年11月8日十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過了新修訂的《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》（以下簡(jiǎn)稱“新礦產(chǎn)資源法”）。此次修訂以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指引，遵循法治規(guī)律，匯聚實(shí)踐智慧，吸納各界建議，回應(yīng)了中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)對(duì)礦業(yè)發(fā)展和礦業(yè)治理的實(shí)踐之問，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)礦法的新質(zhì)遷躍。筆者認(rèn)為，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力是推動(dòng)礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和重要著力點(diǎn)，新礦產(chǎn)資源法將為礦業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力提供法治保障。
新礦產(chǎn)資源法實(shí)現(xiàn)新質(zhì)遷躍
我國(guó)現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源法于1986年頒布，為礦產(chǎn)資源管理奠定了法律基石。該法分別于1996年和2009年進(jìn)行了兩次修正，此次修訂是礦產(chǎn)資源法自頒布以來的首次全面修訂。
中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，是此次礦產(chǎn)資源法全面修訂的時(shí)代背景。黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系作出新的重大決策部署，其中完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系是先行任務(wù)。礦產(chǎn)資源法全面修訂，在制度層面致力于產(chǎn)權(quán)保護(hù)與公法規(guī)制的雙向強(qiáng)化，一方面強(qiáng)化礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)配置和財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)，另一方面強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)等公法規(guī)制。新礦產(chǎn)資源法的立法目的條款、指導(dǎo)思想和基本原則條款集中體現(xiàn)了立法理念的更新。“煥然一新”的新礦產(chǎn)資源法契合憲法中的國(guó)家根本任務(wù)、礦產(chǎn)資源國(guó)家所有、自然資源合理利用、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以及基本權(quán)利保障等規(guī)范的意旨，銜接以民法典為首的物權(quán)保護(hù)私法制度體系，呼應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、稅費(fèi)課征等公法規(guī)制體系，實(shí)現(xiàn)了綠色、低碳、數(shù)智轉(zhuǎn)型的新質(zhì)遷躍。
新礦產(chǎn)資源法與新質(zhì)生產(chǎn)力
礦業(yè)是積淀深厚的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，種類多、體量大、市場(chǎng)廣、產(chǎn)值高，支撐了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，但當(dāng)前也呈現(xiàn)出一些負(fù)外部性強(qiáng)、發(fā)展滯緩、大而不強(qiáng)等問題。發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力是推動(dòng)礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和重要著力點(diǎn)，必須促進(jìn)礦業(yè)產(chǎn)業(yè)智能化、綠色化，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護(hù)、應(yīng)對(duì)氣候變化，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)，增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。新礦產(chǎn)資源法應(yīng)時(shí)而生，為礦業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力提供多重法律助推力。
——產(chǎn)權(quán)新質(zhì)激勵(lì)。充分利用市場(chǎng)機(jī)制，強(qiáng)化礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益保護(hù)，有助于打通束縛礦業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的堵點(diǎn)卡點(diǎn)，讓各類先進(jìn)優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素向發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力順暢流動(dòng)，促進(jìn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展。新礦產(chǎn)資源法確立了“競(jìng)爭(zhēng)性出讓+物權(quán)登記+勘查開采作業(yè)許可”的礦業(yè)權(quán)出讓制度。在礦產(chǎn)資源專門法層面全面推行礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓，進(jìn)一步明確礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)與行政許可“兩權(quán)分離”，從根本上改變了“一證載兩權(quán)”的雜糅困局，為國(guó)家礦業(yè)行政管理權(quán)力的行使設(shè)置了產(chǎn)權(quán)保護(hù)義務(wù)和邊界。同時(shí)，新礦產(chǎn)資源法圍繞保護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益作出多項(xiàng)制度安排，比如設(shè)置了“探轉(zhuǎn)采”、礦業(yè)權(quán)優(yōu)先的法律通道，增加礦業(yè)權(quán)公益收回依法補(bǔ)償規(guī)定，規(guī)定積極促進(jìn)礦產(chǎn)資源領(lǐng)域國(guó)際合作。
——要素新質(zhì)供給。礦業(yè)生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置，勞動(dòng)者、勞動(dòng)資料、勞動(dòng)對(duì)象及其優(yōu)化組合的躍升，是礦業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。關(guān)于勞動(dòng)者、勞動(dòng)資料，新礦產(chǎn)資源法不再對(duì)國(guó)有、集體和個(gè)體礦山企業(yè)區(qū)別對(duì)待，要求在礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓中“不得以不合理的條件對(duì)市場(chǎng)主體實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”，營(yíng)造公平開放包容的市場(chǎng)環(huán)境，有助于勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本和數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素的流入。新礦產(chǎn)資源法將基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)資源規(guī)劃等上升為法律制度，強(qiáng)化主管部門統(tǒng)籌優(yōu)化配置礦業(yè)權(quán)的義務(wù)，鼓勵(lì)單位和個(gè)人提供出讓區(qū)塊來源信息，要求國(guó)家建立礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平調(diào)查評(píng)估制度，有助于增加優(yōu)質(zhì)“凈”礦產(chǎn)地的供給，降低礦業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)。新礦產(chǎn)資源法首次對(duì)礦業(yè)用地作出專門規(guī)定，將保障礦產(chǎn)資源勘查、開采用地需求作為編制國(guó)土空間規(guī)劃的要求，明確自然資源主管部門可以通過出讓、租賃、作價(jià)出資等多種方式供應(yīng)礦業(yè)用地，對(duì)土地征收作出特別規(guī)定，完善臨時(shí)用地和礦業(yè)用地期限制度，有助于紓解長(zhǎng)期困擾礦業(yè)發(fā)展的礦地難題。
——綠色新質(zhì)轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)礦業(yè)是高能耗、高生態(tài)環(huán)境負(fù)外部性的產(chǎn)業(yè)，急需實(shí)現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型。新礦產(chǎn)資源法以“促進(jìn)礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)”為優(yōu)先位次的立法目的，堅(jiān)持綠色發(fā)展原則，將綠色發(fā)展理念貫穿于礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦業(yè)權(quán)配置、勘查、開發(fā)利用與保護(hù)的全過程，優(yōu)化新設(shè)了諸多制度工具。具體包括：礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制環(huán)節(jié)，將生態(tài)環(huán)保部門作為會(huì)同編制主體；礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)，要求考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)因素；開發(fā)利用環(huán)節(jié)，鼓勵(lì)支持綠色低碳轉(zhuǎn)型，要求加強(qiáng)綠色礦山建設(shè)，設(shè)置了多項(xiàng)生態(tài)環(huán)保相關(guān)法定義務(wù)，如勘查開采工藝、設(shè)備、技術(shù)符合生態(tài)環(huán)保要求，避免、減少對(duì)生態(tài)系統(tǒng)破壞，防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；閉坑階段，設(shè)置礦山閉坑前或者閉坑后的合理期限內(nèi)防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞義務(wù)；專門增加“礦區(qū)生態(tài)修復(fù)”一章，明確了修復(fù)原則、責(zé)任主體、修復(fù)方案和費(fèi)用等；為生態(tài)環(huán)境破壞提供了多元救濟(jì)途徑，包括生態(tài)環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償。
——科技新質(zhì)引領(lǐng)。科技創(chuàng)新是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的核心要素，能夠助推產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型和綠色可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)也能夠賦能礦產(chǎn)資源資產(chǎn)監(jiān)管和資源管理。在礦業(yè)發(fā)展層面，新礦產(chǎn)資源法鼓勵(lì)、支持礦產(chǎn)資源勘查、開采、保護(hù)和礦區(qū)生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域的科技創(chuàng)新、科技成果應(yīng)用推廣，推動(dòng)數(shù)字化、智能化、綠色化建設(shè)，提高礦產(chǎn)資源相關(guān)領(lǐng)域的科學(xué)技術(shù)水平，通過表彰、獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)相關(guān)領(lǐng)域科技創(chuàng)新，具備科技價(jià)值引領(lǐng)和創(chuàng)新行動(dòng)激勵(lì)的規(guī)范功能。在礦產(chǎn)資源資產(chǎn)監(jiān)管和資源管理領(lǐng)域，注重科技、大數(shù)據(jù)、信息賦能，要求建立礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平調(diào)查評(píng)估制度，全國(guó)礦業(yè)權(quán)分布底圖和動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)、全國(guó)礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理信息系統(tǒng)，注重地質(zhì)資料匯交、保管、利用和保護(hù)，為礦產(chǎn)資源治理能力和治理體系現(xiàn)代化夯實(shí)數(shù)智基礎(chǔ)。
為良法善治健全配套制度
新礦產(chǎn)資源法將于2025年7月1日起施行。筆者認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)加強(qiáng)新礦產(chǎn)資源法的學(xué)習(xí)宣傳普及，健全相關(guān)配套制度機(jī)制，為從良法到善治的順暢運(yùn)行做好充分準(zhǔn)備。
一方面，加強(qiáng)新礦產(chǎn)資源法的學(xué)習(xí)宣傳普及。礦政管理者、司法工作人員等應(yīng)積極開展新礦產(chǎn)資源法的深度學(xué)習(xí)，明確法定權(quán)限，樹立礦業(yè)權(quán)益保護(hù)意識(shí)，市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)用意識(shí)，依法行權(quán)意識(shí)。自然資源法治宣傳工作應(yīng)面向礦業(yè)界、環(huán)保公益組織、礦業(yè)社區(qū)和其他相關(guān)群體，積極開展新礦產(chǎn)資源法普及培訓(xùn)，增強(qiáng)權(quán)利意識(shí)，同時(shí)也充分了解各項(xiàng)法定義務(wù)。此外，通過多媒體多途徑多形式的普法宣傳活動(dòng)，讓新礦產(chǎn)資源法入案頭、放心頭。
另一方面，健全新礦產(chǎn)資源法實(shí)施配套制度機(jī)制。新礦產(chǎn)資源法通過全面修訂，搭建起了助推礦業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力的系統(tǒng)性新制度框架，加之礦產(chǎn)資源領(lǐng)域技術(shù)性、政策性強(qiáng)，需要適時(shí)出臺(tái)系統(tǒng)配套的法規(guī)、司法解釋、產(chǎn)業(yè)政策性文件、目錄、標(biāo)準(zhǔn)、示范文本、操作辦法和指南等，為礦產(chǎn)資源和資產(chǎn)行政監(jiān)管，涉礦司法程序運(yùn)行與糾紛解決，社會(huì)主體涉礦合規(guī)維權(quán)行動(dòng)等提供明確、具體、可操作性強(qiáng)的依據(jù)和指引。［作者單位：中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）］
鏈接：從新礦產(chǎn)資源法看新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展
（原載《中國(guó)自然資源報(bào)》2024年12月6日）
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